Íñigo Rivera Prado.

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Las elecciones de diciembre de 2015 trajeron consigo una fragmentación del Congreso de los Diputados inédita en el periodo democrático desde el inicio de la Transición. Desde las elecciones de 1977 el Congreso se caracterizó por un bipartidismo imperfecto, en parte consecuencia del diseño de una ley electoral que trataba de dotar al sistema de una mayor estabilidad y funcionalidad del legislativo y del ejecutivo. Los dos grandes partidos se repartieron así más del 80% de los escaños del Congreso: primero fueron la UCD y el PSOE, cuya suma de diputados representó el 81% y el 82% de la Cámara en 1977 y 1979, respectivamente; en 1982 la UCD fue sustituida por Alianza Popular, que obtuvo junto con los socialistas el 88% y 82% de los escaños en 1982 y 1986 (Ferrándiz, 2017). Pero el bipartidismo más longevo de la democracia española se extendió entre 1989 y 2011, durante el cual el PSOE y el nuevo Partido Popular se repartieron en sus extremos entre el 80%(1989) y el 92% (2008) de la representación. Esta pauta cambió desde 2015 con la entrada en las Cortes de Podemos y Ciudadanos, que dio lugar a la primera situación multipartidista en España. La suma de votos de los dos grandes partidos descendió al 61%, el número de diputados del partido más votado (PP) fue el más bajo desde 1977 (123) y la diferencia entre el primer y el cuarto partido (PP y Ciudadanos) fue también la más reducida (83 escaños). En las siguientes páginas analizamos cómo ha afectado este cambio en la composición del Congreso a su funcionamiento. Si bien son cuatro las funciones principales en la actividad del Parlamento –la investidura del Presidente, la aprobación de los Presupuestos, la producción legislativa y el control al Gobierno-, sólo analizaremos aquí las dos últimas, las más cotidianas en el proceso parlamentario.

La iniciativa legislativa

La función legislativa en España se desarrolla principalmente mediante los proyectos de ley y las proposiciones de ley, a lo que cabría añadir la legislación de urgencia emanada del Gobierno en forma de Decretos-leyes. Hasta 2016, los proyectos de ley fueron el procedimiento más utilizado para elaborar las leyes. Así, de las 192 aprobadas en la VII Legislatura (2000-2004), 173 procedían de proyectos de ley, que fueron 140 sobre 161 en la VIII (2004-2008) y 114 sobre 141 en la IX Legislatura (2008-2011). Sin embargo, este procedimiento ha perdido su atractivo para el Gobierno desde 2016. En el primer año de la legislatura actual los proyectos de ley presentados ante las Cortes se han reducido en un 70% en relación a las legislaturas anteriores (Chaqués, 2017). Este cambio puede deberse, entre otros factores, a la fragmentación del Congreso. Hasta ahora, las amplias mayorías parlamentarias que obtenían los Gobiernos les permitían controlar la aprobación de estas leyes con comodidad. Dominaban la Mesa del Congreso, por lo que no necesitaban ningún acuerdo para publicar y abrir el plazo de presentación de enmiendas. Asimismo, su grupo parlamentario representaba una mayoría en la Cámara y tenía una amplia representación en las Comisiones, por lo que controlaban la eficacia de las enmiendas presentadas al proyecto legislativo. En caso de no alcanzar la mayoría absoluta, les bastaba con pactar su apoyo con algún partido nacionalista a cambio de alguna concesión.

Tras las elecciones de 2016, ningún grupo parlamentario tiene mayoría por sí solo, lo que abre la puerta a la posibilidad de que la oposición lleve a cabo iniciativas a través de las proposiciones de ley que, además, pueden superar la toma en consideración y continuar así con la tramitación parlamentaria. Sin embargo, los diputados del PP y Ciudadanos suman cinco de los nueve miembros de la Mesa, por lo que su acuerdo de investidura resulta determinante. Durante el primer año, el acuerdo se tradujo en un bloqueo de las proposiciones de ley de la oposición. A finales de 2017, la Mesa tenía detenidas veinte iniciativas mediante el recurso a las sucesivas ampliaciones de los plazos de enmienda (Alberola, 2017a). Estas iniciativas respondían a cuestiones de importancia, como la derogación de la Ley de Seguridad Ciudadana, la reforma de la LOMCE, la modificación del copago en la Ley de dependencia o la cuantía del salario mínimo interprofesional.

Hemos visto cómo la fragmentación del Congreso ha provocado el recelo del Gobierno a la presentación de proyectos de ley, debido a la falta de control por la pérdida de mayorías en los órganos de la Cámara. En paralelo, el acuerdo entre PP y Ciudadanos paralizaba las proposiciones de ley presentadas por la oposición. El recurso final ha derivado en favor del decreto-ley. Más del 70% de las leyes aprobadas en lo que va de legislatura lo han hecho mediante ese procedimiento (Chaqués, 2017). El debate posterior sobre su convalidación o derogación no permite presentar enmiendas por parte de los diputados, ni debates exhaustivos sobre su contenido, por lo que los grupos de la oposición ven reducido su margen de actuación.

Ciudadanos decidió a finales de febrero de 2018 terminar con el bloqueo de la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana en la Mesa del Congreso, abriendo así una crisis en su acuerdo con el PP (Piña, 2018). Si no es un hecho puntual y el partido de Rivera decide abandonarlo definitivamente, podríamos ver en los próximos meses algunas de las políticas ejecutadas por la mayoría del PP de 2011 reformadas desde la oposición. No obstante, debemos recordar que la Constitución reconoce la capacidad del Gobierno para vetar proposiciones que supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios en caso de aprobarse. Otro instrumento gubernamental para frenar o desactivar las iniciativas de la oposición, aunque ello conlleve un desgaste político. En el primer año de legislatura el PP ejerció el veto presupuestario en 46 ocasiones, paralizando cuestiones diversas como la ampliación de los permisos de paternidad, la universalización del derecho a la asistencia sanitaria pública, la subida de las pensiones o el cierre progresivo de las centrales nucleares (Flotats, 2017). El Presidente del ejecutivo, Mariano Rajoy, justificó estos vetos alegando que su aprobación supondría el incremento del déficit en 30.000 millones de euros, un 3% del PIB (Alberola, 2017). La preocupación de la oposición por el bloqueo legislativo es tal que en octubre se aprobó una propuesta de reforma presentada por Podemos para limitar la capacidad de veto del Gobierno. La iniciativa fue apoyada por el PSOE, el PNV, Esquerra Republicana de Catalunya, Compromís y el PDeCAT, y pretende exigir al ejecutivo una motivación exhaustiva y clara de los motivos del veto presupuestario.

Pero el Gobierno no siempre ha tenido vía libre para paralizar aquellas leyes que alterasen sus previsiones de gasto. La Mesa del Congreso decidió en dos ocasiones ignorarlo y continuar con la tramitación de sendas proposiciones de ley presentadas por el PSOE. La pérdida de poder en la tramitación de leyes ha llevado al Gobierno a presentar ante el Tribunal Constitucional dos conflictos de competencias contra el Congreso, constatando así su incomodidad ante un Parlamento con herramientas efectivas para controlar el proceso legislativo (Flotats, 2017).

El control al Gobierno

Hemos visto cómo en el orden legislativo la fragmentación del Congreso ha supuesto un bloqueo institucional. La incapacidad de los partidos para llegar a acuerdos, ya sea por distanciamiento ideológico, por intereses electorales o debido a la falta de cultura de coalición, conlleva la dificultad de aprobar nuevas leyes. Sin embargo, controlar la actividad del Gobierno aporta beneficios a todos los grupos opositores, por lo que su empleo debería resultar más sencillo.

Entre los instrumentos de control parlamentario -además de preguntas orales o escritas, interpelaciones y reprobaciones- tenemos las comisiones de investigación, grupos de trabajo creados para asuntos de interés público y de especial gravedad. Hasta 2016 se habían constituido dieciocho comisiones en el Congreso; en la legislatura actual ya lo han hecho tres. Las mayorías parlamentarias pueden rechazar la creación de comisiones, oponerse a la presencia de testigos y, más importante aún, decidir sobre las conclusiones del dictamen final (Irujo, 2012). Estas posibilidades han provocado que las comisiones no perjudicaran la imagen de los Gobiernos con mayorías parlamentarias. Solo aquellas comisiones en las que se investigaban cuestiones del pasado con gobiernos de otro partido, como la comisión del 11-M o la de amnistía fiscal en los gobiernos socialistas, han concluido en descalificaciones de cargos públicos.

La primera de las comisiones abiertas desde 2016 investigó la utilización por parte del Ministerio del Interior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con fines políticos partidistas (Garea, 2017). La constitución de la comisión se aprobó por todos los grupos parlamentarios, con la única oposición del PP, e investigó las presuntas investigaciones dirigidas por el exministro Fernández Díaz, en ese momento diputado del PP, contra adversarios políticos catalanes. No es la única investigación abierta en contra del partido del Gobierno. En mayo de 2017, tras un acuerdo entre PSOE, Ciudadanos y Podemos, se constituyó la comisión de investigación relativa a la presunta financiación ilegal del PP. En ella, no solo se investiga la financiación del actual partido del Gobierno, sino que también están testificando miembros destacados en el presente, como la presidenta de la Comunidad de Madrid, Cristina Cifuentes, o la tesorera del partido, María del Carmen Navarro.

La reprobación a ministros es otro de los instrumentos de control que ha cobrado especial importancia en esta legislatura. En mayo del pasado año, el ministro de justicia Rafael Catalá se convirtió en el primer ministro reprobado por el Congreso de los Diputados en la actual democracia española (Castro, 2017). Un mes más tarde, el de Hacienda, Cristóbal Montoro, corrió la misma suerte, y en octubre los ministros de Interior y Asuntos Exteriores también fueron reprobados por incumplir el compromiso de acogida de refugiados suscrito con la Unión Europea. Si bien es cierto que estos procedimientos no han provocado la dimisión de ningún cargo público, la asiduidad con la que los grupos parlamentarios acuden a este mecanismo de control demuestra un mayor interés y efectividad en la rendición de cuentas del Gobierno y, a la postre, una mayor capacidad de presión política sobre el ejecutivo.

Conclusiones

El Congreso multipartidista salido de las elecciones de 2016 ha acabado provocando un bloqueo en la actividad legislativa de la cámara. Ante la posibilidad de un incremento de la iniciativa parlamentaria ajena, el Gobierno ha reaccionado reduciendo la presentación de proyectos de ley, pero también impidiendo la aprobación y aplicación práctica de proposiciones de ley aprobadas por los grupos de la oposición, acudiendo al “veto presupuestario” o bloqueando la tramitación de iniciativas en la Mesa mediante prórrogas indefinidas del plazo de presentación de enmiendas. De manera que, contradictoriamente, lo que podía propiciar una mejora de la calidad de la iniciativa parlamentaria y de su control, acaba mermando esta cuando el ejecutivo acude a su único recurso fácil: los decretos-leyes, que ni siquiera impiden que la suma de la oposición los eche atrás en el Pleno, como ocurrió con el de la estiba. Del mismo modo, y en consecuencia, el número de decretos aprobados también se ha visto reducido. En este contexto, la posición de Ciudadanos en la Mesa del Congreso resultará determinante para la tramitación de leyes en lo que queda de legislatura y para comprobar si el estrenado pluralismo redunda en la mejora de esa calidad y cantidad legislativa.

Respecto al control del Gobierno por parte del Parlamento, su fragmentación sí que ha incrementado su expresión más extrema: la constitución de comisiones de investigación. Además, estas han dejado de estar controladas por el partido del Gobierno y por su mayoría en las mismas, como había venido ocurriendo hasta ahora, y se han podido manejar en un terreno más ambicioso y abierto. Al no haber grupo parlamentario mayoritario, las decisiones adoptadas en las comisiones de investigación son resultado de acuerdos entre distintos partidos, favoreciendo la calidad del procedimiento e impidiendo su utilización partidista. En cuanto a las reprobaciones a ministros, su abultado número en lo que va de legislatura indica que la capacidad de control y de presión política de la oposición se ha incrementado extraordinariamente. A pesar de no tener consecuencias en términos de cese, el desgaste político gubernamental resulta evidente; al fin y al cabo, un mecanismo más del procedimiento de control del legislativo sobre el ejecutivo, en su versión más lesiva para este último. En resumen, el procedimiento de control sí que se ha visto enriquecido en la práctica, mientras que la iniciativa legislativa, reactivamente, ha quedado asociada al ejecutivo y a sus mecanismos menos parlamentarios, temeroso de las nuevas posibilidades de la oposición en la Cámara. Lo que prometía una ampliación y mejora de la iniciativa parlamentaria ha terminado por declinarla tanto en términos numéricos como de calidad del debate de enmiendas y aprobación.

 

BIBLIOGRAFÍA

Alberola, Miquel. 2017a. “El bloqueo de PP y Ciudadanos frena la actividad legislativa en el Congreso”. El País, 25 de diciembre de 2017. https://politica.elpais.com/politica/2017/12/22/actualidad/1513956049_605520.html

Alberola, Miquel. 2017b. “El Congreso aprueba limitar el veto del Gobierno a las iniciativas de la oposición”. El País, 24 de octubre de 2017. https://politica.elpais.com/politica/2017/10/24/actualidad/1508855856_889102.html

Chaqués, Laura. 2017. “Gobernar por decreto”.Agenda Pública, 15 de noviembre de 2017. http://agendapublica.elperiodico.com/gobernar-por-decreto/

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Ferrándiz, José Pablo. 2017. “Ciclos electorales: del bipartidismo al cuatripartidismo”. Metroscopia, 28 de febrero de 2017. http://metroscopia.org/ciclos-electorales-del-bipartidismo-al-cuatripartidismo/

Flotats, Anna. 2017. “Récord de vetos del Gobierno: así ha frenado Rajoy 43 leyes en un año”. Público, 22 de octubre de 2017. http://www.publico.es/politica/record-vetos-gobierno-frenado-rajoy-43-leyes-ano.html

Garea, Fernando. 2017. “El Congreso constituye la primera comisión de investigación desde 2004”. El País, 10 de marzo de 2017. https://politica.elpais.com/politica/2017/03/09/actualidad/1489058332_933084.html

Irujo, José María. 2012. “El partidismo ciega las comisiones de investigación”. El País, 2 de julio de 2012. https://elpais.com/sociedad/2012/07/02/actualidad/1341255394_001443.html

Pérez, Jorge. 2018. “España, paralizada”.El País, 20 de enero de 2018. https://politica.elpais.com/politica/2018/01/20/actualidad/1516467040_238324.html

Piña, Raúl. 2018. “Ciudadanos deja solo al PP y desbloquea la reforma de la ‘Ley Mordaza’ en el Congreso: no pedirá más prórrogas”. El Mundo, 27 de febrero de 2018. http://www.elmundo.es/espana/2018/02/27/5a951cd2468aeb59338b464c.html